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新基金法審議:股權基金入法

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

歷時近三年的證券投資基金法(修訂草案)昨日正式進入“一讀”程序。

全國人大常委會昨日開始審議證券投資基金法(修訂草案),據悉全國人大常委會層面的審議通常有三次,即業內所稱“三讀”。

現行《基金法》為2003年10月公布,2004年6月1日開始實施。相比于老基金法,新基金法順應了市場的諸多需求,放松管制,如將基金審批由核準制改為注冊制,將私募、基金公司股東以及實際控制人納入監管范圍,并對基金銷售機構、基金份額登記機構、基金估值服務機構等機構進行進一步的規范。

值得關注的是,本次“一讀”的基金法修訂草案中,通過擴充證券的定義而擴充了基金法的適用范圍。這也意味著納入證監會監管范疇的私募基金,不僅包括私募證券基金,也包括私募股權基金。對此,市場人士擔心,這一條款可能會受到國家發改委等其他部門的阻力。之前,國家發改委已發布系列政策文件,加強對國內股權投資企業的監管。

全國人大財經委副主任委員吳曉靈在對修訂草案作說明時說,截至2011年底,全國69家基金管理公司管理的基金資產凈值總規模2.2萬億元,是2003年底的8.5倍,基金持股市值約占滬深股市流通市值的7.7%,證券投資基金已成為證券市場最重要的機構投資者,社會影響力和市場影響力日益擴大。

“但隨著經濟和金融體制改革的不斷深化與資本市場的快速發展,我國基金業發生了很大變化,現行基金法的部分規定已不能完全適應市場發展新形勢和基金監管的需要。”吳曉靈說,“基金產品的行政審批制已難以適應基金業競爭需要和投資者需求,基金投資范圍較窄,限制了基金市場競爭力和發展活力。”

新增兩種基金組織形式

在2011年2月份,《證券投資基金法(修訂草案)》征求意見稿曾發送到包括基金公司在內的相關機構。而根據昨日透露出來的信息,證券投資基金法(修訂草案)和上述征求意見稿大體內容相同。

一個顯著差別是對基金組織形式的創新。征求意見稿第五條之一稱,“基金可以采用契約型、公司型、有限合伙型等組織形式”,將老基金法的基金組織形式由契約型一種擴充到三種。

而根據新華社昨日的報道,證券投資基金法(修訂草案)在基金組織形式上增加了理事會型和無限責任型兩種新的基金組織形式,上述兩種形式均是基于目前契約型的基礎上作出的改變。

契約型基金也可稱為信托型基金,是指把投資者、管理人、托管人三者作為當事人,通過簽訂基金契約的形式發行受益憑證而設立的一種基金。目前,中國內地的公募基金全部屬于契約型。

理事會型基金在基金份額持有人大會下設理事會作為常設機構,依法行使監督基金管理人和托管人等職權。無限責任型基金由基金管理人或與其有控制關系的機構參與基金,并對基金債務承擔無限連帶責任,強化對基金管理人的激勵和約束。

“現行基金法規定的契約型基金組織形式運作機制靈活、決策效率高,但基金份額持有人大會作為常設機構,難以對基金管理人進行有效的監督和制約,投資者權益保護力度不足。越來越多的專家學者及市場人士呼吁比照公司等治理機制,豐富基金組織形式,強化對基金管理人的監督約束,完善了基金的激勵和約束機制。”新華社進一步解釋說。

其約束還體現在,草案適當降低持有人大會召開的門檻,將持有人出席人數從50%調整為三分之一,并引入二次召集大會制度,以期解決基金份額持有人召集難度大、發揮作用難的問題。吳曉靈介紹說,這些規定有利于建立投資者意志表達機制。

基金募集改為注冊制

備受業界詬病的基金產品審批制在此次修法中得以改進,成為最為明確的放松管制的信號。

草案明確,公開募集基金,應當經國務院證券監督管理機構注冊。未經注冊,不得公開或者變相公開募集基金。

中國銀河證券基金研究中心總經理胡立峰表示,這一條款意味著基金募集申請將由目前的核準制改為注冊制,基金產品的行政審批權進一步放開。

“(這將使得)發行前期的工作可能會簡單一些,而發行時的具體工作、發行之后的運作,都還是需要基金公司的真正功力。”基金研究人士王群航分析說。

事實上,日前證監會公布的修訂后的《證券投資基金運作管理辦法》中,刪除了第六條第8項的規定“申請募集基金,擬任基金管理人應滿足:前只獲準募集的基金,基金合同已經生效”,允許基金管理公司同時上報多只基金的募集申請,為現在實行的多通道審核制度提供依據。而此舉亦是為基金產品實行注冊制預留空間。

同時,草案規定,基金財產應當用于下列投資,包括上市交易的股票、債券,國務院證券監督管理機構規定的其他證券及其衍生品種,這為基金投資于貨幣市場和股指期貨等提供了依據,意味著未來基金投資范圍有望擴大。

更值得關注的是,此次修法首次明確基金公司可以推行股權激勵機制。

草案新增條款規定,基金管理公司可以實行專業人士持股計劃,建立長效激勵約束機制。在6月份公布的基金公司管理辦法意見稿中,證監會已經取消了對5%以下股東的審核。

加強基金公司股東監管

基金法修改草案還加強了監管,并將基金管理人的股東及其實際控制人納入監管范圍。

草案規定基金管理公司應建立良好的公司治理結構,明確股東會、董事會、監事會和高級管理人員的職責權限,保障公司獨立運作。

“基金管理人的股東及其實際控制人不得虛假出資或者為他人代持股權、抽逃出資;不得越過股東會和董事會直接干預基金管理人的日常經營活動;不得要求基金管理人利用基金財產為自己或者他人牟取利益,損害基金份額持有人利益等等。基金管理公司的董事、監事、高級管理人員未能勤勉盡責,致使基金管理公司存在重大違法違規行為或者重大風險的,國務院證券監督管理機構可以責令公司予以更換。”

吳曉靈在作草案的說明時表示,現行法律對基金管理公司股東及其實際控制人缺乏規定,對基金管理人及其從業人員監管措施也不夠嚴密,一些基金的“老鼠倉”、內幕交易等問題屢禁不止。

草案還特別規定,國務院證券監督管理機構依法履行職責,有權采取下列措施,包括“查閱、復制與被調查事件有關的財產權登記、通訊記錄等資料”,“限制被調查事件當事人的證券買賣”,“查詢當事人和被調查事件有關的單位和個人的資金賬戶、證券賬戶和銀行賬戶”,甚至可能對其予以凍結或查封。

私募基金將“正名”

對于近幾年發展迅速的私募基金,此次修訂草案則將其納入監管范圍。這是國內首次從立法層面把私募基金置于監管視線之內。

吳曉靈對該修訂草案作說明時說:“現行基金法對非公開募集基金未作規定,使這類基金的設立與運作缺乏明確的法律依據,基金募集和投資行為不規范,容易損害投資者權益,更有少數違法犯罪分子借私募基金之名行‘亂集資’之實,蘊含較大的金融風險和社會風險。”

根據新華社報道,修訂草案適應私募基金的需要構建了與公開募集基金有區別的法律框架,包括合格投資者制度、基金管理人注冊或登記制度、基金備案制度、基金非公開宣傳制度等。

草案專設一章以12項條款的篇幅對非公開募集基金作了原則規定。關于基金管理人的注冊和登記制度,草案一方面要求基金管理人按照規定的條件向國務院證券監督管理機構申請注冊,向基金行業協會申請登記,另一方面對應當注冊但未申請注冊或者應當登記但未申請登記的基金管理人,規定了限制開立證券賬戶、限制證券買賣等措施。

針對私募基金的特點,修訂草案確立了合格投資者制度,規定非公開募集基金只能向合格投資者募集,合格投資者應達到規定的收入水平或者資產規模,具備一定的風險識別能力和風險承擔能力,合格投資者累計不得超過200人。

修訂草案豁免了非公開募集基金的注冊,僅要求在募集完畢后,由經注冊、登記的基金管理人分別向國務院證券監督管理機構或者基金行業協會備案,并規定非公開募集基金不得使用報刊、電臺、電視臺、互聯網等公眾傳播媒體形式或者講座、報告會、分析會等方式進行公開性的宣傳和推介。

在投資范圍方面,修訂草案對非公開募集基金的投資方向放寬,明確私募基金可以投資于上市證券或者未上市的股份有限公司股票等其他證券。

草案還就非公開募集基金的合同內容、信息披露等方面做了規定。

股權投資基金納入監管

與公開募集基金相比,非公開募集基金的運作方式更加靈活,投資范圍也需要更加寬泛。

全國人大財經委的報告說,考慮到國務院有關部門對主要投資于未上市股權的基金的監管存在一定的爭議,修訂草案依據證券法對證券的定義,規定非公開募集基金除可以投資于上市證券外,還可以投資于未上市的股份有限公司股票等其他證券。

值得注意的,中國當前的非公開募集基金主要以公司或有限合伙企業形式存在,在形式上并不屬于草案規定的非公開募集基金。

對此,吳曉靈表示:“考慮到這些以公司、有限合伙企業名義出現的證券投資機構,雖不叫證券投資基金,但其資金募集和對外投資行為實質上仍是募集資金交由專業機構管理和投資,如果僅因其不稱‘基金’就不納入調整范圍,這將難以通過修改法律規范其募集和運作,在實踐中也容易發生監管套利行為,不利于非公開募集基金行業規范發展。”

為此,草案特別規定,公開或者非公開募集資金,設立公司或者合伙企業,其資產由第三人管理,進行證券投資活動,其資金募集、注冊管理、登記備案、信息披露、監督管理等,參照適用本法。

對此,王群航則分析說,這將會使非公募類產品迎來一個大發展的良好時機。“之前,非公募產品經過了多年的發展,數量比公募基金多很多,規模比公募基金小很多。如此鮮明的對比,表明野蠻生長的非公募類產品需要得到管理層的規范,并在規范的陽光下得到真正的發展。”

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