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鐵路改革新方案正在高層醞釀或增加股權融資比例

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

熱火朝天的春運過后,是鐵道部推行改革的最好時機。今年,或有一重要改革浮出水面。

據本報記者了解,一個包括政企分開等內容的全局性鐵路體制改革方案正在高層醞釀中。該方案目前或將開始征集專家和官員的意見。

與此相呼應的是,近日世界銀行發布專題論文,建議鐵道部并入大交通運輸部,成為這一大部下的國家鐵路管理局,負責制定鐵路政策和技術與安全法規。同時,鐵道部作為所有鐵路資產所有者的角色也應終止,新成立的鐵路管理局將只有監管職能,企業的運營職能將剝離給一些鐵路公司。

據《東方早報》報道,一位不愿透露姓名的研究人士透露,除了世界銀行以外,目前還有多家智囊機構正在就鐵道部未來改革出具方案。

事實上,自去年2月盛光祖上臺后,鐵路改革就已慢慢開展,7月份動車事故后,體制改革也在加快速度。

不過,鐵道部自行推出的體制改革方案,力度規模都不大,沒有觸及核心問題。針對以往不成功的改革,在聽取較廣泛意見后,此次或將出臺與以往不同的新方案。不過,具體出臺時間不明。

隨著鐵路的大量建設,鐵道部債務水平不斷攀升,融資日漸困難,發債利率越來越高,主要依靠銀行貸款融資的模式已經難以為繼。在現有體制下,鐵路發展面越來越小,資金緊張已經成為倒逼鐵路改革的重要推手。

改革呼聲重新高漲

事實上,成立大交通部,將鐵道部并入交通運輸部中,早在2008年就有呼聲。據本報記者了解,成立新的全國鐵路總公司也早已在鐵道部的備選方案中。

不過,由于全國鐵路正處于建設高潮中,待建鐵路大面積鋪開,給鐵路改革帶來無形的阻力。

據了解,此前學者和鐵道部官員在改革的原則上形成了共識,即按照“政企分開、網運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵路改革。鐵道部提出了一個為期十年的改革設想:第一步用大約三年時間,將客運與路網分離,以當時的14個地方鐵路局為基礎,分別組建客運公司;然后,再用三年的時間組建貨運公司,實現貨運與路網的分離;最后,在客運和貨運均與路網分離的情況下,組建統一的國家鐵路路網公司。

在一些新動作中,鐵道部一方面大力宣揚和推行放權給地方鐵路局和大搞多種經營;另一方面,也開始內部管理機制的改革,如北京南站獨立,不再由北京站代管,通過站段分拆讓管理更加扁平化,從而提高管理效率。

不過,“鐵道部的這些方案還不到可以稱為改革的程度。”發改委綜合運輸研究所研究員劉斌表示。

針對2012年可能進行鐵路投融資體制改革的路徑,市場也有一些猜測。多數認為,2012年鐵道部或增加股權融資比例,并嘗試成立產業投資基金等融資創新模式。而事實上,市場更期待的是2012年鐵道部能否出現比較明確的鐵路體制改革方案。

“關于鐵路改革的方案,很久以前研究部門就開始做研究,但一直進展緩慢。不過,已經到了改革的最好時機了。”劉斌表示。

歷經波折

事實上,現在推行擴大地方鐵路局經營自主權,確立地方鐵路局的市場主體地位,在多年前也曾經推行過。不過,由于鐵路改革的復雜性,現有方案都未取得應有效果。

據了解,上世紀末,鐵道部將年度運輸計劃編制權、管內運輸經營權、線路更新改造支出支配權等12項經營權下放地方鐵路局,但同時附加了鐵路局必須服從鐵道部統一調度指揮的規定。由于缺乏清晰的產權制約,不久就發現存在地方鐵路局挪用資金、路網整體效率無人關心的現象。

“當時把線路更新改造支出的支配權下放給鐵路局,但各地鐵路局拿到這筆錢后,就花在建商業會所這些跟運輸主業沒有關系的地方。”北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和介紹,“后來在審計中發現北京鐵路局違規挪用更新改造資金,竟花四五億元修建高檔會所,這件事情很典型,也相當普遍。”于是,那些下放的經營權不久就被全部收回。

1980年起,鐵路改革方案經過建立現代企業制度方案、“網運分離”方案、組建區域公司方案、跨越式發展方案4種變化。這些方案彼此相互矛盾,推行效果不佳。

“網運分離”方案因造成客運公司嚴重虧損,在進行了1年9個月后,于2003年被鐵道部叫停。投融資方面的改革以山東試點為標志,但出現了“有價無市”的局面,進展并不順利。而主輔分離改革中,將公檢法職能剝離出鐵路系統交由地方管理的舉措,效果也不明顯。2005年3月,鐵道部撤銷全部鐵路分局,進行重組鐵路運輸企業經營管理體制的“跨越式發展”。

鐵路改革的悖論在于,對于龐大的網絡而言,局部改革成功的前提即是它對整個網絡的依賴性不強,否則它將被完全吸納、同化進網絡的運行規律里。因此即使其成功,也僅僅具有無關大局的象征意義,因為它依然無法改變那張“網”。鐵路天然具有集中調度指揮、按圖行車、運輸進款清算、承擔社會公益性等基本特點,天生注定了其濃厚的計劃經濟色彩。

期待整體改革

“沒有外部壓力,就沒有改革的動力。”劉斌表示,“改革的前提是改革市場結構。”

不管“政企分開”方案是否完善,推進了總是好的。從長遠看,行業監管與國有資產的監管會出現矛盾,應當分開。比如,國資委對國企履行國有資產出資人職能,但不做行業監管。

鐵路改革不可能一蹴而就,需要有個漸進的過程。鐵路改革確實面臨復雜性的考驗。缺乏整體發展思路的鐵路改革肯定是失敗的改革,缺乏雷厲風行魄力的改革也肯定不是成功的改革。這一體制運行已久,而且要從無到有創造出“企業”,此外也需要考慮在這個過程當中,避免傷筋動骨,影響到鐵路的安全和正常運行。

各種公開資料顯示,鐵道部多元經營企業主要依托鐵路運輸業發展第三產業,包括倉儲、餐飲、旅游服務、房地產、居民服務行業等。2007年,全路多元經營資產總額為892億元,營業收入達1300億元,實現利潤30億元。2007年資產負債率降為44%,鐵路整體負債處于較低水平。2003年,國鐵及控股企業實現運輸利潤僅為5億元。

如果鐵道部不進行整體的、存量的改革,即使客運專線公司擁有某一區段的調度指揮權,也沒有任何實質性意義。因此,各客運專線公司在目前格局下,調度指揮權只好集中統一在鐵道部運輸局手中。可見,鐵路進行增量改革的后果只會形成更大規模的存量,進一步增加而不是減弱鐵路改革的難度。鐵路改革的順序不能與一般工商企業相同,整體的、一次性的、存量的改革是具有網絡特性的鐵路產業所必需的。

鏈接

鐵路改革三十年歷程

1982年至1985年,鐵道部開始放權讓利,把計劃、財務、物資、人事等權利下放給鐵路局,鐵路局得到一定的經營自主權,并實行利潤留成制度。

1986年至1991年,鐵道部啟動“大包干”,將計劃、財務、勞資、物資、人事等方面的權力下放到下屬鐵路局,試行全行業的經濟責任大包干,但此次改革因隨后一連串的鐵路安全事故而被迫停止,時任鐵道部部長丁關根也因此離職。

1992年,鐵道部開始建立現代企業制度試點,1993年成立了廣鐵集團,1995年建立了大連鐵道有限公司。

1998年,工程、建筑、工業、物資、通信五大總公司開始逐漸與鐵道部實行結構式分離。

2000年開始,鐵道部嘗試“網運分離”,實施新財務制度,客貨網分賬核算。

2003年,劉志軍接任鐵道部部長之后,“網運分離”的改革全面停止,鐵路進入跨越式發展階段。

2003年至今,盡管鐵道部進行了主輔分離、撤銷鐵路分局、投融資體制等多項改革,但對于根本性的體制改革卻始終沒有觸及。

世界銀行方案

?設立一個國家交通運輸部負責對交通運輸實行統一管理,制定統籌多種運輸方式的綜合交通運輸政策,建立一體化的交通運輸體系,負責各種交通運輸網絡間的公共資源分配;

?在交通運輸部下設國家鐵路管理局,負責制定鐵路政策和技術與安全法規,但沒有所有權,不承擔服務提供職能;

?根據專門的“國有企業法”或“公司法”,成立一定數量的自主經營的大型地區鐵路公司;公司股權歸主管國有企業的部門或其他適當的部門所有,由主管部任命董事會;公司下設客貨業務分離的運營分部或子公司;

?一定數量的專業化或擁有獨立品牌的跨地區運輸服務,可采取不同的經營形式,如:相鄰的地區鐵路公司組成合資公司;地區鐵路公司之間互授軌道使用權;成立新的獨立公司,付費取得軌道使用權,國家鐵路局對收費標準進行監管。

?一定數量的小型鐵路,包括《鐵路法》所說的地方、專用和支線鐵路、運輸煤炭及其他資源的專線鐵路。

記者觀察

不妨多借鑒國際模式

今年的春運,鐵道部絞盡腦汁,推出多項惠民政策。其中,方便購票的網絡訂票可謂是鐵道部的得意之作,為此推出的網站在試運營了大半年后,迎來了第一次春運。然而,由于對實際情況的估計不足,該網站多次癱瘓,給網絡購票者帶來極大的不便。

之所以如此,是鐵道部將該工程交給缺乏實戰經驗的直屬事業單位,而放棄了和經驗技術都成熟的企業合作。

對于鐵道部來說,這樣的事情在之前似乎并不鮮見。事實上,在鐵路建設中,也是和鐵道部有著千絲萬縷聯系的企業擁有更多的話語權。在一些招標中,屢有內定,甚至一些央企也只能陪太子讀書。長久的大權在握,讓鐵道部也越來越為人所詬病。鐵路改革的呼聲已經飄蕩了30年,然而,對于中國鐵路來說,長久的政企不分使得鐵路改革說易行難。

“中國鐵路的改革是對世界鐵路行業的巨大挑戰。”世界著名的鐵路改革專家湯姆斯曾這樣說過。國內的專家也曾嘗試找出適合中國的鐵路改革機制。

近日,世界銀行發布《鐵路行業管理體制的三大支柱》專題論文,通過對澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、日本、俄羅斯、美國八個國家鐵路行業的研究,為中國鐵路改革提出方案。

事實上,二戰以后,除了美國等極少數國家,世界上大多數國家都對鐵路采取了“國有國營”的管理體制。結果,1970年到1994年之間,公路、航空運輸發展迅猛,全歐洲的貨運總量增長了近70%,鐵路卻停滯不前,貨運量反而下降了22%。一些國家認為,國家對鐵路的管理體制是鐵路衰落的主要原因。于是,從上世紀80年代開始,世界范圍的鐵路改革開始鋪開。

1988年,瑞典嘗試“網運分離”。基本形式為將原國鐵一分為二,一個是瑞典國有鐵路,一個是瑞典國家鐵路管理局。國有鐵路按照商業原則經營鐵路運輸服務業務,主要負責客貨營銷、運輸控制、編組站作業、機車車輛購置及維修、所屬地產的出售與開發等;鐵路管理局主要負責制定鐵路基礎設施投資計劃,并承擔上述基礎設施的維護管理責任。

由于成績很好,促使歐盟在1991年形成了一個決議,要求所有歐盟國家的鐵路實行“政企分開、網運分離和開放路網”的改革,在運營部分引進競爭機制。

與歐盟鐵路的“網運分離”不同,美國的鐵路一直都是網運合一,大鐵路公司擁有自己的鐵路網,同時還擁有火車頭和車廂等運行設備。因此,美國鐵路公司在某種程度上是具有“自給性”的系統。在這種網運合一的情況下,刺激競爭主要有兩種辦法:一是開展“平行線競爭”。美國的城市和地區之間,如芝加哥到洛杉磯,芝加哥到紐約,有分屬于不同鐵路公司的多條平行鐵路線路。因此,貨主有多家鐵路公司可供選擇,鐵路公司能夠開展直接的競爭;第二種方式是引入“線路內競爭”。目前,超過25%的鐵路線路都有兩家或兩家以上的貨運公司同時運營,它們向擁有線路的鐵路公司支付線路使用費。這種方式不僅提高了線路的使用效率,保持了規模經濟,還刺激了貨運公司之間的競爭。

1997年,巴西政府實施鐵路私有化,鐵路完全由特許經營商運營,拍賣鐵路經營權獲得收入達18.3億雷亞爾。目前全國鐵路全長2.8萬公里,主要為貨運鐵路,其中僅有10%,即3000公里鐵路滿負荷運載。巴西鐵路自1996年私有化以來,巴西鐵路私有部門自1997年至2004年投資了60億雷亞爾,政府僅投資了5億雷亞爾。目前巴西鐵路運輸占全國運輸總量的24%。

日本國鐵和我國相似,由于捧著鐵飯碗,優勢逐漸喪失,從1964年開始就一直虧損,到改革以前,負債已經達到37兆日元。日本國鐵改革,按地域分為6家客運公司,并成立了一家貨運公司,這些新公司最初由國家全額出資,但被要求必須盡早出售股份,向純粹的民營化公司轉化。新公司具備經營自主性,國家不再限定公司的經營業務范圍,運費和票價只需經過運輸大臣認可即可決定。

改革以后,日本鐵路運輸價格再也沒有漲過,而且從改革的第一年起就開始盈利,直到現在一直在盈利。

2000年開始,傅志寰主政下的鐵道部將目光投向了“網運分離”,實施新財務制度,客貨網分賬核算。然而,由于虧損嚴重,這項改革于2003年失敗。

此前,也曾流傳著成立5大區域公司的傳言。不過本報記者了解到,我國鐵路被分割的可能性不大。分割后,不同公司鐵路的換乘、購買火車票,以及跨公司線路的分成都有很大的困難。

“沒有一個國家的經驗能保證我們鐵路改革的成功,只能不斷摸索。”發改委綜合運輸研究所研究員劉斌表示。

不過,“政企分開,網運分開”的模式已經基本可以確定。按照這種模式,我國或將成立一個全國鐵路總公司,負責運營,而鐵道部則主管規劃和秩序。

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